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清代京官的收支结构及官制改革措施

时间:2015-01-24 | 文章来源:世界历史网 | 查看次数: | 收藏到:

清代京官的收支结构特别畸形,第一个特点是京官、外官收入不平衡,京官正式收入与支出完全脱节,收入大约只能满足支出的三分之一;第二个特点是公费过低,几等于无。

清代京官的收支结构及官制改革措施-世界历史网
道光二十一年曾国藩支出结构表道光二十一年曾国藩支出结构表

通过对曾国藩等人的经济生活分析,我们可以清楚看出,清代京官的收支结构特别畸形。

1、京官、外官收入不平衡

清代京官收支结构的第一个特点,是京官、外官收入不平衡,京官正式收入与支出完全脱节,收入大约只能满足支出的三分之一。

低薪制并不是清代独有的现象,除汉初和宋朝中后期以外,中国历史上的俸禄水平一直较低,许多时候不足官员的生活日用,早在东汉时就有人议论过这种状况:“夫选用以取善士,善士富者少,而贫者多,禄不足以供养,安能不少营私门乎?从而罪之,是设机置阱以待天下之君子也。”

《汉书 宣帝纪》亦载宣帝下诏说:“今小吏皆勤事,而俸禄薄,欲使其毋侵渔百姓,难矣,其益吏百石以下俸十五。”这些都是明证。

但是明代以前,官俸还没有薄到“象征性”,也就是说与官员的实际支出完全不匹配的程度。

以米石为计量标准,选取历代县令的俸禄进行了简略的对比,其结果是:

两汉时县令(长)的年俸在11837—26633斤米之间。

东晋、南朝时代县令的俸禄为19728斤米。

唐代前期县令俸禄折合14729—33310斤米,唐代晚期县令俸禄折合在23081—34194斤米之间。

宋代县令收入折合31239—70448斤米。

明代知县收入折合成是2996斤米,是中国历史上最低的水平。

清代知县实行养廉银改革以前,年俸只合5400斤大米,仅略高于明代。

这种比较虽稍粗略,但可以大致呈现出历代俸禄水平的升降曲线。

清沿明制,文官俸银标准水平很低,雍正年间进行的外官养廉银改革,使外官薪俸水平几十上百倍地增长。

如果以正俸为基数,总督收入增长了84—129倍,巡抚增长了64—97倍,道员增长了14—57倍,知府增长了10—38倍,而与翰林院检讨同为七品的知县,增长了9—50倍,其养廉银最低400两,最高达2259两。

这次改革一度基本解决了外官的收支不平衡,但却形成了“外重内轻”的京官与外官收入的新的不平衡,知县的合法收入(正俸加养廉)比翰林院检讨的薪俸收入(单俸单米加公费,以曾国藩道光二十一年实际公费收入为标准)高出5.24—27.12倍。

虽然后来配合养廉银改革对京官薪俸也进行了双俸制调整,但只不过将这一差距稍微缩小,以知县与曾国藩道光二十一年实际收入相比,差距仍为3.43—17.73倍之间,法定收入与京官生活实际需要相比,仍然相去甚远,特别是清代中后期通货膨胀之后,京官收入与支出更是完全脱节。

张之洞在《请加翰林科道津贴片》为京官们算账说:“计京官用度,即十分刻苦,日须一金。岁有三百余金,始能勉强自给。”也就是说,普通京官,一年财政赤字通常近二百两之谱,然而这是极为大略的说法,分析曾国藩等人的生活支出,我们发现有家眷的京官,即使再节省,一年支出亦须在五百两左右,这样,每年的赤字要达三百多两。

计算每个人的收支比例,曾国藩的年俸禄(含公费收入)只能满足其开支的21.36%,李慈铭的年收入中,正式俸禄占5.32%,印结银占29.79%,两项相加,只能满足其开支的35.11%,按刘光第家书中的分析,他的俸银加上印结银,也只能满足其开支的33%,大致来说,公开收入只能满足开支的三分之一,即使拥有巨额养廉的那桐,正式收入也满足不了他的生活支出需要。

薛福成总结说,历史上,人们乐为京官而不乐为外官,但明清却倒转过来:“自古设官,重内轻外。……我朝颁禄,因明旧制。京员俸薄,不逮汉唐十分之一,又自耗羡归公之后,外官有养廉,而京员无养廉,人情益重外轻内。”说得基本符合清代京官外官收入悬隔的实情。

2、公费过低,几等于无

清代京官的收支结构的特点之二,是公费过低,几等于无。

正常的财政体系中,官员薪俸与公费即办公经费应该是分开的,也就是说,官员因私支出与因公支出应该有不同的支付来源。

雍正年间的养廉银改革,解决的就是地方官员的因公开支压力,然而京官却仍然面临着支出严重公私不分的问题,京官的许多开支比如官服、文具、交通费及部分仆役及应酬支出,都是因供职需要产生,却皆须自理,同时各衙门胥吏、仆役的正式薪饷都极为低微,需京官用自己的收入加以补助,形成了逢年过节官员须给予衙门内基层办事人员赏钱的惯例,这些支出每年数额不菲。

然而,朝廷规定的京官公费标准低得与实际需要相比几如杯水车薪,身居一品的内阁大学士和各部尚书,仅“月支公费银五两”,曾国藩这样的普通的从七品京官,一年的公费才10.71两,不过是正俸的24%,虽然在实际运转中中央各衙门滋生出饭食银等补贴,但除户部外,大部分衙门的补贴并不能完全满足官员的因公支出需要。

以上两个特点,如果参照对比一下清末的薪俸调整和官制改革方案,可以看得更清楚。

3、清末的薪俸调整和官制改革方案

光绪二年,总理衙门根据出使大臣的实际生活需要,制定了出使各国大臣的月给薪俸标准,这一标准开始与西方各国的官俸制度接轨,初步具备了一定近代性特征:

头等出使大臣一二品充,1400两;二等出使大臣三品充,1200两;三等出使大臣三四品充,600两至800两不等;总领事官600两,正领事官500两,副领事官400两;头等参赞官500两,二等参赞官400两……,甚至出使大臣的随员、医官也各有200两。

如《清代道光年间京官俸禄表》所示,旧的薪俸体系中,一品文官的年总收入不过594两,二品为511.5两,而按出使大臣标准,则一二品使臣年收入16800两,是一品文官收入的28.28倍,二品的32.84倍,其相差真可谓天壤之别,而且出使官员的薪俸中不再包括属员支出,因为其随员亦由政府开支,所以其实际收入水平增长幅度更大。

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宣统二年,清政府迫于形势,仿行西方各国的立宪内阁制,配套进行官制包括薪俸体系改革,决定参照西方经验,从官员实际生活支出需要出发核定俸禄标准。

在改革前的讨论中,有一种得到广泛认同的方案是:一二品官官俸为15000两到40000两;三四品为5000两到15000两;七品至五品的奏用官,官俸分为九级,岁入银1000两到5000两不等,即以一二品官15000两而论,比旧有水平也增长了25.25倍。

薪俸改革的一个重点是公费增加,时人认为西方各国“不论何等官吏,每年均由政府给予一定的薪金,薪金所入专供官吏赡养自家,纯由个人支配,至于一切因公应酬费用均由政府行政费内开销,其下属员役的开支也一应由政府支给,官员前无私费之扰,后无赡家人之忧,方能够安心职守。

直隶总督陈夔龙在1901年讨论官制改革时指出,官员公费应分公费与经费两项,公费是“凡本官服食、仆从、车马及一切私用应酬杂支属之”,经费是“凡该衙门因公费用与署内幕僚、员司、弁勇、夫役、修理房屋等项皆属之,海关道交涉、接待、赠答经费亦在内”。

这一薪俸改革方案没来得及正式实施,清王朝就宣告覆亡,不过,在此次改革之前,外务部已经实行了“京官养廉制”。

1901年总理衙门改为外务部时奏称“外务部既设专官,自应优给养廉以资办公”,于是定总理王大臣年支养廉12000两,会办大臣10000两,侍郎8000两,左右丞5000两,左右参议4000两,郎中3600两,员外郎3200两,主事2400两,额外主事600两,司务800两,还不包括翻译等官的薪水,会办大臣的10000两,比原来一品文官每年公费60两,增长了167倍之多,如果我们把饭食银计入公费,假定改革前晚清侍郎每年可得饭食银500两至1000两,那么这次改革,也使公费增长了8—16倍。

因此这一改革结果,更显示出原来公费水平的极度不合理。

虽然有物价波动等因素,但是晚清的薪俸调整和官制改革方案仍可以说明,清代京官的薪俸水平,与实际需要失衡到了不可想象的地步。

京官薪俸体系的第三个特点是京官间收入的巨大不平衡性,因为权力含金量不同,中央各衙门收入差距拉开很大:清水衙门颗粒无收,少数部门则可以捞到大量油水,福利待遇颇优。

整体上来讲,京官灰色收入空间远小于地方官,京官之中,除了部分权臣及内务府、户部等个别部门外,很少会产生贪官,盖贪无可贪也,因此近代以来论及嘉道之际官员腐败问题的文字中所举实例,都是地方官员,基本不及京官。

但是少数可以寻租的部门腐败也十分严重,和地方上一样,清代六部中的一些部门也贪风横行。

“部费”并非户部独有,而是清代六部吏治腐败中的一个普遍现象,吏部主管官员的任免、升降、调补、处分等事务,刑部主管刑名案件,工部主管建筑、工程,兵部主管军需物品的采购和监制、修筑城墙等事宜,所有这些过程都有部费,当然名目不一,除“部费”外,还有“讲分头”、“打点”、“照应”、“招呼”、“斡旋”等叫法。

按时人记载,这些巨大的贿赂多由经手的书吏贪占,他们“手眼绝大,竟可颠倒是非”,何刚德说:“以吏部论,领凭有费,领照有费,引见亦有费,或数两,或百数十两,恍惚亦有一定规矩。而最重者,则卓异引见道府,竟有至三百六十、二百四十者。……吏所得以索费者,则有故意迟延之一法。何谓之迟延?盖补缺须用题本,题本须经内阁吏科转折,阁科磨勘,稍有满汉文错误,即驳回另换。一换再换,便耽搁数月去矣。外官情急,补缺遂有按缺分花钱之举,多有至数百金者。一花钱便不错,不错则核准便速,此所以显其神通也。”

书办索费之坚决,曾国藩亲身经历过,他在家书中谈及某次诰封用宝的过程:

诰封已于八月用宝,我家各轴竟尚未用,吾意思急急寄回,以博父母大人、叔父母大人之一欢,乃意未领得,心焉负疚,去年请封时,系由礼部行文吏部,彼时曾与澄弟谈及,以为六部毕竟声势相通,办事较易,岂知不另托人不另给钱,则书办置之不议不论,遂将第一次用宝之期已误过矣,现在已另托夏阶平妥办。

曾国藩自以为身为礼部侍郎,与吏部堂官同官六部,诰封用宝之类小事打个招呼就应该能办,没想到书办们居然不见好处顶着不办,让他这个堂堂二品大员也毫无办法,只好重新托人,书吏之所以如此贪婪,是因为他们工资低微,朝廷默许他们通过创收实现“自给自足”,而创收的密诀当然是千方百计“设租”,再千方百计“寻租”,无偿服务变成了有偿提供,该少收费的多收费。

许多部门的营私手段众所周知,但国家无力整顿,导致贪污半公开化,在这种情况下,许多部门的书吏居然比主官们收入还要高,“称阔书办者,必首户部”,“户部书吏之富,可埒王侯”,那些没权的司员,收入远不如书吏,“未得掌印,则不名一钱也,当日部员如此清苦,安分从公,并未尝呼枵腹也”,李慈铭虽官户部,而有时甚至吃不上饭,户部内部收入差距之大可见。

有时候,甚至大学士们的正式收入也比不过某些部门看门的:“中国门阍上隶,岁入亦多有十数倍于大学士之俸者,岂不大颠倒哉!”

综合以上因素,在京供职为国服务,不但得不到合理的报酬和激励,反而需要自己赔贴费用,因此,许多京官缺乏工作热情,因为“衣食不赡,竭蹶经营,每于国家之掌故,民生之利病,不暇讲求,此京秩所以愈轻也。”他们选择在京为官的唯一原因,就因京官“其初升转犹易,京外两途,互为出入,故供职者不以为苦。”很多人在北京苦熬多年,就是为了得到外放机会,以获剥民之权。

然而,由于居京师太不易,有很多人在没得到这个机会前,就不得不放弃了,薛福成说:“近日京员盼慕外放,极不易得,恒以困于资斧,告假而去,绝迹京华。”

刘光第的书信资料,为我们提供了一个没能熬出头的京官例子。

刘光第的同乡兼好友王抡三,和刘光第一样供职北京,任吏部主事。他与刘光第性情投合,关系很好,“光第少交游,避酬应,惟与吏部郎中王抡三甚相得,朝夕过从,谈学论世,至夜分不忍罢,而抡三锐志于学,先生许为豪杰之士”。

王抡三做京官多年,穷困潦倒,又疾病缠身,“其气颇馁,屡言欲乞告还乡”,刘光第经常鼓励他在北京支撑下去,以免前功尽弃,到光绪十九年,王抡三终于快熬出头了:“抡三已得郎中掌选,明年稳得京察一等,简放道府。”可惜这线曙光出现得太晚,光绪十九年四月初八日,王抡三到底没有熬过穷困,病重去世,“为山九仞,功亏一篑”,令刘光第为之长太息。

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